El Comité Interinstitucional del Mar (CIM)

“El Comité Interinstitucional del Mar y el proceso para establecer una adecuada gobernanza de los intereses del Estado en el mar”.

Willington Rentería Agurto; Humberto Gómez Proaño; Livio Espinoza Espinoza; Raúl Hidalgo Zambrano y; miembros del Observatorio Estratégico de los Intereses Nacionales y del Frente de Apoyo al ISSFA y FF.AA.-Guayas.

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Resumen

El Observatorio Estratégico de los Intereses Nacionales y el Frente de Apoyo al Instituto de Seguridad de las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas Armadas -Guayas, con el fin de contribuir al entendimiento ciudadano sobre la importancia de tener una visión estratégica oceánica como nación, que mire al mar como una fuente de desarrollo, teniendo encuentra el balance que debe existir, entre, explotación de los recursos en especial de los peces y la conservación de los mismos; y frente a los acontecimientos públicos y notorios sobre la pesca recurrente desde hace varios años por parte de grandes flotas de varias banderas, la más importante de bandera China, en las fronteras marítimas continental e insular; nos llevó a preguntarnos ¿El país está organizado y en capacidad de controlar, vigilar y denunciar sobre infracciones en alta mar de pesca ilegal, no declarada y no reglamentada?, así encontramos que existe un Comité Interinstitucional de Mar que tiene que ver con la respuesta, que el gobierno no lo activó para enfrentar el problema, más bien recurrió a formar una comisión compuesta por dos prestigiosos ambientalistas, sin tomar encuentra los demás actores. Para aclarar el tema se organizó el seminario online vía plataforma Zoom, el 25 de agosto de 2020, con el título: “EL GOBIERNO, SU COMITÉ INTERINSTITUCIONAL DEL MAR, Y SU (IN) CAPACIDAD PARA GESTIONAR LOS INTERESES MARÍTIMOS DEL ECUADOR”, con la participación de dos muy reconocidos especialistas.

Hemos creído pertinente realizar un documento por cada expositor, a continuación, el primero:

El Comité Interinstitucional del Mar y el proceso para establecer una adecuada gobernanza de los intereses del Estado en el mar. (Rentería, Willington. 2020).

El presente documento tiene por objeto presentar un análisis objetivo sobre la gestión de los intereses marítimos del Ecuador, y el proceso que ha llevado a cabo el Estado, para poder establecer una adecuada gobernanza de esos intereses. Es indispensable que los temas que atañen a todos los ecuatorianos sean discutidos desde todas las perspectivas posibles, a fin de abordar de manera integral una visión que satisfaga las demandas de toda la nación, así como también que se advierta sobre la incapacidad de las instituciones para dar respuesta a los complejos requerimientos que demanda la gestión de los usos del mar.

Para el efecto, se abordarán los conceptos de gobernanza, políticas oceánicas e intereses marítimos, desde la óptica de la Oceanopolítica, entendiendo esta como la incorporación del océano para el desarrollo y crecimiento del Estado (Busch 1993). El mar como fuente o vía para el desarrollo, requiere políticas que encaminen su aprovechamiento, pues no basta con tener costas y espacios acuáticos si es que el Estado no gestiona de manera adecuada los esfuerzos requeridos para su buen uso y conservación.

Es a través de una adecuada gobernanza con la participación significativa de la sociedad en las acciones públicas, que se consigue el ordenamiento de los usos del mar y del desarrollo de los intereses nacionales. La gobernanza como principio requiere de procesos participativos que permitan la elaboración de normativas y políticas que conecten al Gobierno con la sociedad civil, y la consideración de mecanismos para el cumplimiento de las decisiones, tal como lo establece el artículo 4 de la Ley Orgánica para el Desarrollo de la Acuicultura y Pesca del Ecuador. La gobernanza es vista además como la conjunción de tres elementos, el marco normativo con todas las regulaciones existentes incluida la política pública, un marco institucional, a través del cual se gestionan los intereses y problemáticas establecidas con la normativa, y finalmente los niveles y mecanismos de implementación tanto de las políticas como el marco legal vigente (Bailet 2002).

El desarrollo de los intereses del Estado en el mar requiere de una visión estratégica del más alto nivel, con objetivos de largo plazo orientados a través de la política pública, estos objetivos se incorporan en lo que se conoce como políticas nacionales oceánicas. En el espacio marino, concurren actividades que son gestionadas por diferentes rectores de la gestión pública, por tal razón, las políticas deben buscar la armonización y articulación de esos entes rectores; esto hace que su manejo deba realizarse desde el más alto nivel político para asegurar el compromiso para el cumplimiento e implementación, más aun, considerando el carácter internacional que tienes ciertos espacios. Una política oceánica debe considerar la dimensión espacial y jurisdiccional, respetando lo establecido en el Derecho del Mar, respecto a la soberanía de los Estados, junto con la participación de todos los involucrados para su concepción, además, debe considerar instancias administrativas para coordinación y articulación, y una de alto nivel para la toma de decisiones, considerando siempre las problemáticas existentes en el complejo espacio marino (Lévy 1993).

Es indispensable que los procesos participativos identifiquen cuáles son los intereses del Estado en el mar, encontrando los potenciales y reales beneficios que se puedan obtener de los recursos y de las actividades que se realizan en los espacios marítimos. De acuerdo con la Dirección General de Intereses Marítimos de la Armada del Ecuador, estos intereses serían: la conciencia marítima, los organismos y tratados internacionales, la infraestructura científica y tecnológica, la economía marítima, el complejo geomarítimo y el sistema de la marina mercante.

Con esta simple aproximación a los elementos que constituyen a la Oceanopolítica, es más fácil abordar el proceso que ha llevado a cabo el Estado en diferentes gobiernos, con el propósito de institucionalizar el proceso de gobernanza de los intereses del Estado en el mar.

1. Comité Interinstitucional del mar, evolución y situación actual

La institucionalidad del mar venía discutiendo desde el año 2008, con la presentación de las Políticas Oceánicas presentadas por la Dirección General de Intereses Marítimos de la Armada del Ecuador; tal es así, que, en la Ceremonia por el día clásico de la Armada, del 25 de Julio del 2011, el presidente de la República anunció la posible creación del Ministerio del Mar. Sin embargo, a través del Decreto Ejecutivo 990, del 29 de diciembre del 2011, el mismo presidente Rafael Correa, decide en su lugar, la creación de un Comité Interinstitucional del Mar, CIM, y de una Secretaría Técnica como órgano Administrativo.

El CIM estaba conformado por los Ministerios Coordinadores de Patrimonio, Sectores Estratégicos, Talento Humano, Producción-Empleo-Competitividad y el de Seguridad Interna y Externa, liderados por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES. Las atribuciones del Comité serían las siguientes:

• Aprobar y coordinar la política relativa al espacio marítimo.

• Planificar la política nacional para el desarrollo de los intereses marítimos del Estado.

• Vigilar que la cooperación interministerial en temas del territorio marino costero guarde concordancia con la política intersectorial establecida.

• Establecer políticas que permitan armonizarlas actividades de las direcciones, institutos y otros organismos nacionales, relacionados con el espacio marítimo, a efectos de definir sus competencias y evitar superposición de atribuciones.

Un aspecto importante que vale la pena resaltar, es que el CIM asumió los derechos y obligaciones de la extinta Comisión Nacional sobre el Derecho del Mar, que fue la instancia de análisis nacional sobre la conveniencia de la adhesión del Ecuador a la Convención del Mar, Convemar, cuya Secretaría Técnica fue ejercida por la Dirección General de Intereses Marítimos de la Armada Nacional, desde el 19 de julio de 2002 cuando fue creada por el presidente Dr. Gustavo Noboa Bejarano. El Ecuador se adhirió a la Convemar, el 24 de septiembre de 2012; resultado del proceso realizado por esta Comisión.

Con la creación del CIM también se creaba a la Secretaría Técnica del Mar, una entidad adscrita a las SENPLADES, que se encargaría de la implementación y el seguimiento de la política de desarrollo del territorio marino costero. Esta Secretaría Técnica funcionó en la ciudad de Manta, y entre sus funciones también estaba la realización de estudios relacionados al desarrollo del espacio marino-costero, funciones que estaban en contraposición de su naturaleza de gestión.

Uno de los logros del CIM, fue la emisión de las Políticas Nacionales Oceánicas y Costeras, que se publicaron en el Registro Oficial No 383 del 26 de noviembre de 2014. Con las políticas emitidas, era necesario un documento que guíe su implementación sobre todo en los ministerios que componían el CIM, ya que muy poco se había trabajado con los gobiernos locales, aunque esta falencia es atribuible al documento de creación del CIM; este documento sería la Agenda Intersectorial del Mar, un documento que pese a ser el resultado de una consultoría contratada por la SETEMAR, nunca fue aprobado o publicado por el CIM.

El 02 de marzo de 2016, mediante Decreto Ejecutivo No 923, el presidente Rafael Correa toma la decisión de suprimir la Secretaría Técnica del Mar, y encargar la Secretaría del CIM a la SENPLADES. En ese mismo decreto, se incorporan al CIM el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, y el Ministerio de Defensa Nacional. Luego de este decreto la SENPLADES pasaría a tener las siguientes atribuciones:

• · Coordinar la implementación de las políticas nacionales oceánicas y costeras.

• · Elaborar y actualizar la agenda intersectorial del mar y asegurar su adecuada implementación.

• · Realizar seguimiento y monitoreo de las actividades que desarrollen las instituciones públicas en el espacio marino, con la finalidad de verificar que se enmarquen dentro de las políticas nacionales definidas.

Conforme las nuevas atribuciones, la SENPLADES debía realizar la implementación de las Políticas Nacionales Oceánicas y Costeras, así como la elaboración y actualización de la Agenda Intersectorial del Mar. Hasta agosto de 2020, no se conoce ni lo primero ni lo segundo, provocando un gran desaliento en las aspiraciones de desarrollo de los intereses marítimos de la nación.

2. Políticas Nacionales Oceánicas y Costeras.

La emisión de las políticas oceánicas, marcaron un hito en la gobernanza del mar en el Ecuador, era la primera vez que se institucionaliza un documento que recogía la visión estratégica del Estado respecto a sus intereses en el mar, una política pública que marcaba el más alto direccionamiento del Estado sobre la gestión de las actividades en el mar, y una esperanza para la nación que había dado espaldas al mar durante tanto tiempo. Fueron promulgadas mediante Registro Oficial N 383, el 26 de noviembre de 2014. Lastimosamente, la falta de capacidad técnica y la ausencia de conciencia marítima en los funcionarios públicos a cargo de la administración del CIM, provocaron la no consideración de mecanismos de implementación de dichas políticas, uno de los grandes problemas de las políticas públicas.

Pese a que las PNOCs están vigentes desde el 2014, los dos últimos Planes Nacionales de Desarrollo no incorporan estas políticas como parte de los objetivos nacionales de largo plazo. Lo preocupante es que, en los últimos años, el Ecuador ha dado grandes pasos en cuanto a la geopolítica, no sólo por la adhesión a la Convemar sino por la delimitación de sus fronteras marítimas, y la posibilidad de incrementar su territorio marítimo a través de la plataforma continental. Una visión que no se acompaña en el desarrollo de la Oceanopolítica interna, en un país que es 5 veces más mar que tierra.

Si el Ecuador decide retomar el CIM como parte de la gobernanza de sus intereses, será necesario un diseño técnico a su estructura, a fin de subsanar todos los errores cometidos en los intentos pasados. De la misma manera, es necesario plantear si las políticas oceánicas y costeras, o específicamente los propios intereses marítimos satisfacen las demandas actuales de la nación.

El poco avance en torno a la solución de problemas en el mar (i.e., pesca ilegal), permiten inferir que la actual estructura de gestión de las PNOCS, no satisface las expectativas de la sociedad respecto a cómo el Estado debe abordar los temas de la mar.

Actualmente se discuten problemas asociados a la pesca y los indicios de sobreexplotación en las regiones de altamar aledañas a las ZEE, y las discusiones han permitido esgrimir posibles soluciones vinculadas con Acuerdos internacionales de los que Ecuador es parte desde hace ya varios años. Esto demuestra displicencia de quienes están a cargo de la gestión del CIM y de las PNOCs, pues si el problema no es nuevo, y es parte de las PNOCS, ¿Por qué razón no se ha presentado una solución integral a la problemática?

Es claro entonces, que no basta con la definición de políticas y normativas, si no se ha considerado la planificación de acciones para implementar y ejercer la auténtica gobernanza del mar.

3. El Plan Nacional de Desarrollo y la incorporación del territorio marítimo.

Una de las críticas más recurrentes al Plan Nacional de Desarrollo es la ausencia evidente de los objetivos marítimos nacionales (i.e. Políticas oceánicas) en sus objetivos. Para encontrar una respuesta a esta ausencia, es necesario revisar la Norma Técnica del Sistema Nacional de Planificación Participativa, publicada por la Secretaría Técnica de Planificación en noviembre de 2019.

Esta norma técnica considera al espacio marino costero en un plan territorial diferenciado, junto con planes específicos para el Régimen Especial de Galápagos y el de la Amazonía. El proceso de planificación del espacio marino costero debe realizarse a través de tres instrumentos: Las PNOCs, el Plan de Ordenamiento del Espacio Marino Costero y la Agenda Intersectorial del Mar.

De acuerdo con esta Norma, las Políticas Nacionales Oceánicas y Costeras (PNOCs), son directrices generales usadas para definir soluciones problemáticas específicas del espacio marino costero. Estas incluyen propuestas para la implementación de la política pública bajo un enfoque intersectorial. Un aspecto relevante establecido en esta Norma es que las PNOCs, deberán articularse con el Plan Nacional de Desarrollo y su Estrategia Territorial Nacional, la pregunta es ¿cómo?, ya que las PNOCs fueron promulgadas el 2014, y no se han vuelto actualizar, y según la misma Norma, estas deberán tener una vigencia de al menos 10 años.

Por otra parte, se encuentra el Plan de Ordenamiento del Espacio Marino Costero (POEMC), este documento representa los lineamientos para el ordenamiento de los usos, actividades e infraestructuras de incidencia en el espacio marino costero en función de los intereses marítimos nacionales del Ecuador establecidos por las Políticas Nacionales Oceánicas y Costeras. El POEMC fue publicado mediante Registro Oficial No 320, el 2 de marzo de 2018, lastimosamente poco o nada se conoce de este documento en su implementación.

Finalmente se encuentra, la Agenda Intersectorial del Mar, que representa el modelo de gestión del POEMC, y que es un instrumento de coordinación y articulación para la gestión de acciones que desarrollan las distintas instituciones del Estado en el marco de la ejecución de programas y proyectos a nivel nacional y local planteados para el logro de los objetivos, lineamientos y metas del POEMC, bajo un enfoque territorial e intersectorial. Este documento, pese a estar en la Norma Técnica, no existe o no se lo ha hecho conocer a la comunidad marítima.

De esta visualización discriminatoria por parte de la entidad encargada de la planificación del Estado, se resalta la invisibilización de la naturaleza marítima del Ecuador en sus procesos nacionales de desarrollo. Es evidente que considerar el territorio marítimo en un plan territorial diferenciado, limita el desarrollo marítimo nacional.

Un acápite importante es revisar la estructura del plan nacional de desarrollo, que tiene como base a la Estrategia Territorial Nacional, ETN. Esta Estrategia, no contempla el complejo geomarítimo del Ecuador, en esencia, no contempla el territorio marítimo nacional en la definición de sus unidades funcionales, por consiguiente, la naturaleza marítima nacional, no forma parte de la base del Plan Nacional de Desarrollo.

4. Conclusión y Recomendaciones:

Conclusiones

Uno de los grandes errores en la concepción de la institucionalidad del CIM, es que la Secretaría Técnica de Planificación funge a su vez como secretaría del CIM y como presidente. Es evidente que esta Secretaría carece del poder político y de la capacidad técnica, tanto para administrar como para liderar la gobernanza de los intereses del Ecuador en el mar. Una revisión integral de la política nacional orientada al desarrollo de los intereses marítimos del Ecuador permitirá identificar las falencias de la administración pública en la gestión de los intereses marítimo nacionales.

La falta de voluntad política y una visión clara respecto al mar, ha provocado que el proceso para establecer una adecuada gobernanza marina haya sido fallido. En consecuencia, las aspiraciones nacionales respecto al mar son truncadas por una burocracia carente de conciencia marítima, con incapacidad de las instituciones a las que se ha encargado dar respuesta a los temas de desarrollo marítimo.

La visualización del territorio marítimo en un plan territorial diferenciado, y la no consideración de la naturaleza marítima el Ecuador en el plan nacional de desarrollo, limita que los intereses marítimos nacionales puedan desarrollarse conforme las aspiraciones nacionales.

Recomendaciones

Rediseñar la institucionalidad del CIM, incluyendo una secretaría con capacidades técnicas para ejercer la administración de este organismo, y con el direccionamiento del más alto poder político para lograr el compromiso con el desarrollo de los intereses del Estado en el mar. Una composición integral en el Comité, incorporando representantes de la sociedad, garantizará la continuidad de todos los procesos.

Trabajar en programas de conciencia marítima en las instituciones públicas y en las instituciones de formación, con programas que reafirmen la cultura e identidad marítima del Ecuador.

Referencias

Rentería, Willington. 2020. Seminario plataforma Zoom

Bailet, Francois. 2002. “Ocean Governance: Towards an Oceanic Circle.” DOALOS/UNITAR Briefing on Developments in Ocean Affairs and the LOS–20 Years After the Conclusion of UNCLOS.

Busch, Jorge Martínez. 1993. Oceanopolítica: una alternativa para el desarrollo. Andres Bello.

Lévy, Jean-Pierre. 1993. “A National Ocean Policy: An Elusive Quest.” Marine Policy 17 (2): 75–80. https://doi.org/10.1016/0308-597X(93)90023-V.